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[①] 郎咸平：《郎咸平说：改革如何再出发》，东方出版社2014年版，第1页。

而维护国家法制统一，并由此在行政诉讼案件中由法院对地方性立法进行审查，也成为法院政治功能得以实现的重要路径。由此从上述国家的宪政制度发展历程中，中央政府通过行政诉讼和司法审查，建立起中央司法权对地方立法权的控制，从而保障国家法制的统一，维护中央政府在规则制定与适用中的主导权。

【注释】 1．关于中央政府通过政治任免对于地方政府的规制研究，具体可参见郑永年：《中国的行为联邦制：中央-地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第83-96页。而在应对地方竞争中的负面问题时，行政诉讼可以起到调适中央与地方利益、维护中央权威的制度功能，从而保证在宪法框架内展开地方良性竞争，为单一制国家的发展注入多元化的动力机制。即使是比例最低的甘肃(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。诚如学者所指出的，司法机构本来是防控地方保护主义的重要机制，但是中国法院自身却深陷地方保护主义困境[5]。在现实政治过程中，政治任免1、法规清理2和行政命令均被证明是行之有效的调控方式，从而保证了中央在决策和执行中的主导地位。

其二是在履行审判职能之余，承担部分政治功能，并维持专业性和政治性的平衡[14]。根据2014年测算的最新的土地财政依赖度（承诺以土地出让收入偿还债务/省市县三级政府负有偿还责任债务余额），省级政府中浙江、天津分别以66.27%和64.56%位居前两名，而这意味着这两省2/3的债务需要依靠卖地偿还。同理，防止地方立法权滥用的根本路径应当是运用好人民代表大会制度，发挥人大在地方立法中的主导作用。

[19]参见沈栖：《少些雷人的地方立法》，《上海法治报》2013年10月23日B8版。关于地方立法设定行政强制方面的权限也有两点修改建议：一是，适度改变当前过多的限制，在查封场所、设施或者财物、扣押财物之外，允许地方立法设定冻结存款、汇款的强制措施，因为其本质上也是对财产权的强制，在影响当事人财产权利方面，与查封场所、扣押财物没有本质区别。[12]这无疑限制了地方立法设定行政许可的种类。考虑到我国立法强调维护单一制国家结构形式，确保中央事权统一的政策思路，这种立法方案与《立法法》不界定地方专属立法权的做法是相通的。

进一步结合地方立法实践看，地方性事务的范围会随着党和国家关于中央与地方事权分配的思想、政策之变化而变化。[4]顾昂然：《关于立法法的几个重要问题》，《人民政坛》2000年第5期。

[10]《法律规定了义务性规范，但未设定行政处罚，法规或者规章能否规定行政处罚？》，中国人大网，2014年10月27日访问。前文也已提及有学者建议，根据《宪法》以及《地方组织法》对县级以上地方人民政府职权的规定，作为确定地方性事务的依据，从而形成地方职权立法权。可见，法律用语的模糊看似给地方立法留下了空间，但实际效果是，中央专属立法权因严格解释而产生了溢出效应，反而限制了地方立法权限。2.关于地方立法权限授权的模糊规定及严格解释 《立法法》第六十四条第一款在表意上存在模糊，其第二项规定，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项可以由地方性法规规定，但《立法法》并未进一步释名何为地方性事务。

[9]同上注，孙波文，第165页。根据这条原则，《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称：《地方组织法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称：《立法法》）确定了我国的统一而又分层次的立法体制，总体上是两级立法。（二）对地方立法权的滥用存有担心 从全国人大常委会会议审议发言中，颇能看出立法机关对地方立法权被滥用的担心。第二，防止地方立法权滥用应当从健全人民代表大会制度着手。

[22]相反，需要在立法权限的划分方面确立若干法律保留的原则，即相关事项必须由国家法律作出统一规定。在有关中央和地方政府职权的规定上，两部法律使用高度相同的语言，在规定地方政府职权时，仅在中央政府职权相关表述前加上本行政区域内这样的定语，并且规定中央政府可以向下级政府交办事项。

[1]所谓统一，一是所有立法都必须以宪法为依据，不得同宪法相抵触。[7] 然而，有学者曾对中央政府事权与地方政府事权做过比较，结果显示基于《国务院组织法》和《地方组织法》的规定，我国中央事权与地方事权存在大量的交叉重叠之处，几乎找不出何为地方性事务。

立法的亲历者坦承，为了贯彻国家法制统一的原则，《立法法》不可能划出一块只能由地方立法而中央不得涉及的权限。此类规定以《行政处罚法》、《行政许可法》以及《行政强制法》等法律的规定最为典型。然而笔者认为，避免地方立法权滥用有多种方法。从法律实践的结果看，这种做法起到了确保地方人大及其常委会在有限立法权范围内开展立法活动的效果，但在实现上述目的的过程中，地方立法活动的空间受到了过于严格的挤压，一定程度上牺牲了地方立法的实效性，有必要作科学调整。[32] （二）立法法对地方性事务的界定应当与地方政府职权相衔接 浙江省人大常委会法工委社会行政法规处处长何晓明指出，在目前的法律背景下，事关地方性事务的自主性立法界限趋于模糊，先行性立法也受到越来越多的限制。然而，模糊的地方立法权限边界给创新带来了不少风险，与尝试创新相伴的是越界、试错的不断出现。

因此，立法本就会留出一定的模糊空间，使用兜底条款、等字，给立法解释留下空间。这种规定在客观上造成一种现象，即一种行为被宣告为非法，但社会是否遵照执行全凭自觉，违法者不必承担法律、行政法规层面的责任。

相对而言，分层次的立法意图虽然明确，但缺少可分析量化的条纲，因而向法律条文投射时就要模糊许多。[29]可见，中央与地方事权的重复交叉确实成为困扰立法机关的问题，在这种事权分配背景下，如果还以是否属于地方性事务作为唯一标准来界定地方立法权限范围，则很难确定一个清晰、周延的界限。

不少委员认为，放宽地方立法权限很可能会造成地方法规各自为阵，侵害中央立法权限，最终破坏我国法制统一。[13] 二、权限受限下地方立法可能面临的发展困境 立法活动的本质，是立法机关运用法特有的调整手段对拟调整的社会关系予以规范，使其符合设定目标。

但亦有学者指出上述做法在合法性上可能存在的瑕疵。例如，对本行政区域内某一风景名胜的保护，就属于地方性的事务，一般来说不需要国家作出规定。一个不值得提倡的倾向是，为了在有限的立法权限内多作文章，体现探索和创新，并确保避开立法权限上的越界风险，有的地方在选择法规立项时，把注意力转向法的调整对象的边缘领域（这些领域上位法少，越界风险小），追求选题新奇，而忽视可调整性，从而偏离了立法工作的基本规律，结果引得新闻媒体频频炒作，最终伤害了地方立法的权威。有学者统计指出，不少地方法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或可不写的，1/3属于可以写的。

3.限制地方立法调整手段的模糊规定及严格解释 《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》关于限制地方立法权的规定也存有模糊之处。前文已经分析，这是自《立法法》以来，法律严格限制地方立法权，尤其是地方立法向行政机关授予行政权力方面权限的背景。

例如，有的地方通过立法规定，公共厕所苍蝇数不得多于2只，禁止在便器外便溺。（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

2.地方性事务的范围可留待地方立法进行探索 通过法条文本对《立法法》第六十四条提及的地方性事务的范围予以清晰界定，从而划清地方立法权限，对于地方立法而言无疑是有益的。[24]在审议关乎重大行政权力配置的法律草案时，这种担心也很明显。

在法律体系架构中地方立法的实施性、补充性、先行先试的重要地位和作用没有变。[26]因此，我们看到《行政强制法》对地方立法设定行政强制方面的限制比《行政处罚法》和《行政许可法》更为严格。[21]参见古风听竹：《立法禁止啃老多此一举》，《检察日报》2014年7月8日第3版。（一）法律对地方立法权的限制规定 首先，《立法法》对地方立法调整对象有限制性规定。

二是国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，法律只能由全国人大及其常委会制定。因为两地文件中都表示系根据国务院授权对房产税试点中的税收征管细节作出规定。

三部法律分别从源头上，对地方性法规向行政机关赋予行政处罚权、行政许可权和行政强制权的种类、内容作了限制（见表1）。三是综合运用有关的几个法律、行政法规，有针对性地解决本地方特定问题的地方性法规。

因此，这类事项显然不必要由国家统一立法。（一）法律体系形成后地方立法空间依然存在 四川省人大常委会副主任甘道明指出，随着改革进入深水区，改革与法治的矛盾日益突出，这就需要更好地发挥地方立法对改革的引领和推动作用，通过地方局部的先行先试为国家立法和全国性的改革提供经验。